2024年，地方政府债务化解途径怎么看？

2024年已悄然而至，新的一年，“一揽子化债方案”仍是化债方向，“严禁新增地方政府隐性债务”仍是不可破的“底线”，把握方向、坚守底线，我们终将度过化债“攻坚期”。

防范化解地方政府债务风险。要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。要禁止各种变相举债行为，防范地方国有企事业单位“平台化”。要加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型。要深化财税体制改革，完善财政转移支付体系，健全省以下财政体制，稳步推进地方税体系建设，夯实地方基本财力和自我发展能力。

要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。要加强金融监管，稳步推动高风险中小金融机构改革化险。

——2023年7月中共中央政治局会议

要成功防范化解地方政府债务，必须从遏制增量与化解存量两个方面下功夫，而遏制增量更加根本。在遏制增量方面，一是要通过中央与地方的财权事权调整，来保证地方政府在不举债的前提下能够实现财政收支大致平衡；二是要在地方政府的绩效考核机制中，引入地方政府债务指标，对经济增长与地方政府债务进行联动考核；三是未来的全国性、区域性重大基础设施建设，应直接用发行国债和省级政府一般债的方式去融资；四是应努力推动符合条件的城市投融资平台向经营性国企转型。在化解存量方面，一是要再进行一次全国性地方政府债务审计，将地方政府债务分为提供地区公共产品而形成的债务、经营性债务与其他债务三类；二是针对因提供地区公共产品而形成的地方债务，对其中成本高、期限短的项目，应通过发行国债、省级政府一般债进行置换；三是针对经营性债务与其他债务，则应由地方政府负责进行化债；四是通过提振经济增速来提供化债保障；五是未雨绸缪制定危机应对预案。

*来源：《一套系统的地方政府债务化解方案》

一方面政府应理顺管理的关系；另一方面应顺应人口流动规律纠正偏差，持续推进城镇化。地方政府转型的关键是转变地方政府在经济中扮演的角色，遏制其投资冲动，降低其生产性支出，加大民生支出。降低地方政府对“土地财政”和“土地金融”发展模式的依赖，限制其利用土地加大杠杆，撬动信贷资源，降低对土地价格的依赖，这有利于稳定房价，防止居民债务负担进一步加重而侵蚀消费。

应当充分利用好潜在的政府债务空间，促投资、括内需、补短板，助推后疫情时代经济向好发展。第一，应当以总需求不足为前提，确保避免恶性通货膨胀的产生。第二，政府债务的使用效率决定政策空间上限，只有得到有效利用，才可起到跨周期调节作用，同时注重政府债务规模与质量的平衡。

*来源：在2023新疆平台转型发展研究报告发布会上的发言

老平台着力化债、新平台产业化运营，老平台通过争取置换债、财政灵活出资置换等方式，归零主体存量隐债，为业务转型、新项目融资提供基础条件；新平台在保持国有特色的基础上发展产业，并在业务结构、应收款项、财政补贴等方面与传统城投类企业有所区别。

降低地方的债务成本，重新达到收入与支出的平衡，或是破局的关键。在当前追求高质量发展的背景下，地产行业或难迎来激进式复苏，每年4-5万亿元的土地出让金规模或是未来几年的常态。在此背景下，与之相匹配的债务利息负担，或具备下降空间。短期来看，地方政府可以通过“借新还旧”来解决目前的利息问题，但利息的滚续会让债务总量不断膨胀，风险进一步累积，更有效的做法是降低成本解决债务负担，让利息支出与收入再匹配。

从宏观视角来看，部分地区债务包袱吞噬了后续的经济发展动力，使其疲于奔命于支付本息，如果不进行强制性的化债，可能会进一步扩大系统性金融风险。上世纪九十年代的三角债危机处理经验教会我们，短期的折价兑付会对金融市场形成一定的冲击，但长期一定是利好经济发展。

根据政治局会议过后央地政策及公开表态来看，本轮一揽子化债仍在2018年提出的六大化债方式的框架内开展，但更加强调“一揽子”而非“一锤子”。中央提供政策支持的同时要求地方政府压实化债责任，制定因地制宜的化债方案争取银行等金融机构支持，此次化债中央、地方与金融体系在一揽子化债过程中都要扮演重要角色。此外，本次化债区别前面两轮，工具从单纯财政拓宽至财政+金融，本次金融支持政策主力为政策性银行及大行，同时置换范围拓宽至非隐债部分包括经营性债务，重点支持高息到期债券、非标进行置换。此外，央行层面设计应急流动性管理工具SPV作为最后风险防线。

现阶段，城投转型最核心的问题就是剥离政府融资职能，具体来看，前提需要厘清城投跟政府的债务边界，明确双方的债务偿还责任，重点是存量债务和新增债务怎么去控制和化解的问题。只有剥离了政府融资职能，城投才能实现可持续化发展的能力提升，以达到地方政府债务风险的有效控制。城投转型往往还会带来政企关系的重构，也需要动态审视和政府关系的变化，政府隐性债务的消除并不一定意味着城投与政府的脱钩，但需要关注后隐债时代政府对于城投公司历史及新增债务的支持方式。

*来源：2023河北省平台转型发展研究报告发布会上的发言

近日中央金融工作会议提出“建立防范化解地方债务风险长效机制”，传递出中央要持续性、制度化、成体系地防范化解地方债务风险的决心。关于城投风险，应重点关注以下四个方面：一是“一揽子化债方案”推进下城投流动性风险短期走低，持续关注弱区域、弱资质城投债务滚续压力及风险演变；二是城投企业借新还旧趋势增强，关注“庞氏融资”占比增多下的债务滚续风险；三是非标违约、商票逾期、技术性违约等信用事件趋常态化，警惕弱区域内“风险一盘棋”可能；四是地产组合拳利好房地产行业修复，关注城投业务转型机会以及承接地产项目带来的风险敞口。

*来源：2023山西省平台转型发展研究报告发布会上的发言

当前，城投“化债”进入加速期，妥善处理存量债务、化解债务风险是城投实现顺利转型的核心环节。首先，明确债务类型，分类施策。对公益性项目和准公益性项目所相关债务，需要寻求政府支持，由政府进行资产回购、建立收费机制或者直接给予资金支持等方式筹措偿债资金；对经营性项目相关债务，重点解决债务期限错配和融资成本较高的问题。其次，灵活采用多种化债措施，化解债务风险。化债手段主要有：一是债务置换降低偿债压力，包括争取地方政府特殊再融资债券，与金融机构协商置换为长期限、低成本的发债等；二是，盘活资产，通过出售、资产证券化、REITs等方式获得流动性；三是争取政府注入资本或资产提高化债能力。

地方政府债务严监管背景下，各地方政府资源禀赋及化债措施不尽相同，不同地区隐性债务化解进程分化明显。受宏观经济下行、留抵退税及土地市场低迷等因素综合影响，地方政府财政收支矛盾加大，部分地区政府债务与财力严重不匹配，本息滚续难度及债务化解压力日渐增大。地方政府债务的形成具有复杂性和特殊性，一揽子化债方案的制定和实施是对地方政府债务化解的系统性、统筹性考虑，具体措施包括特殊再融资债券、金融支持地方政府化债、央行提供应急流动性贷款等，相关方案的出台有助于引导地方政府和城投企业丰富化债手段、因地制宜采取更加有效的化债措施，有助于缓释城投企业短期债务压力。长期来看，隐性债务显性化及债务置换等手段均不能实质化解债务，债务责任主体没有发生根本改变，地方政府及城投企业债务化解仍需依靠自身发展，政策导向促进城投企业市场化转型提速。

考虑到地方政府债务涉及规模大、涉及主体多、债务结构复杂、债务期限不一，整体较为复杂化解难度大，因此需要构建一整套长效债务管理机制对化债效果的有序落地和高效实现予以监测和保障，同时在机制管理下实现债务风险防范化解和地方经济高质量发展的平衡。一是应重视省市级债务风险管理的顶层设计，为区域债务风险的及早识别、及早应对创造条件；二是结合各地经济发展和债务风险程度的不同，设置差异化债务管理机制，促进债务发展水平与地方经济发展相适应，通过经济的高质量增长实现中长期地方债务的有效消化。

城投公司隐性债务多、公益资产多是事实，对于公司发展来说更是包袱大、压力大。因此，在城投公司市场化发展中，地方政府应该对于隐性债务的有序消化、公益性资产的有序处理、置换提供切实的帮助，让公司能够轻装上阵、快速发展。债务问题得用发展的眼光来看待，不能单纯是处理存量债务，而是应该将债务、融资、发展结合起来看，尤其是要维持甚至提高现有的融资能力。所以要以融资主体、融资信用为核心重组公司架构，打造新的公司架构，撤销壳公司、做实主要融资主体，并以“老公司老办法、新公司新办法”的方式开展经营，打开公司发展的空间。

到2028年的隐性债务大限，化债政策将持续落实，债务风险将逐步释放。但这并非对所有平台公司都是利好。传统的平台公司将在严监管下逐渐走入死胡同，融资功能丧失、逐渐退出历史舞台，甚至平台公司破产重整也将成为常态。因此，这两年的化债，乃至面对2028年的隐性债务化解大限，平台公司面临的融资环境和发展环境将越来越严苛，甚至将迎来生死大考。债务化解只是存量化解，债务“控增化存”的政策非常清晰，对新增融资监管将更为严格，显然对平台公司融资会有很大影响，因此本轮化债从本质上并不能挽救平台公司。转型升级才是平台公司摆脱债务危机的灵丹妙药。因此，平台公司加快重组整合，打造市场化、现代化新国企就成为平台公司自救、重新确立对地方政府价值的关键所在。

在这轮债务化解的引导与信号释放下，从金融监管与债务属性上都进行了新一轮改革，使得地方政府不再具备债务扩张的权利，而是将地方财政紧紧约束在“总债务限额”的框架下，遏制了地方债务的无序扩张以及潜在的债务风险。这就使得未来地方政府所面对的发展方向与融资模式将发生天翻地覆的变化，从更为市场属性的融资平台模式转向约束更为严格、合规性要求更高但也成本更低的财政融资工具、政策性金融工具。并且，从另一方面来看，这也将进一步提高地方投资项目的质量与资金使用效率，在长期发展速度放缓与逆周期的大背景下，平稳过渡一定是最重要的事。

*本文由中心根据公开资料进行摘录整理，仅为大家提供参考。

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