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中国式现代化下地方政府债务融资的趋势

作者: 发布时间:2024-03-01 15:02:11点击:104
党的二十大报告阐明了中国式现代化的丰富内涵,对金融高质量发展也提出了更高的要求,虽然当前地方政府隐性债务问题仍然突出,但随着地方政府举债机制的逐渐完善,我国地方政府债务融资也将趋于良性发展。

一、 地方政府举债将规范化

政府举债是以政府信用为担保,向金融机构或其它组织进行债务融资以满足当地发展需要的一项行为。改革开放以来,我国政府举债经历了集资和收费、借助地方政府投融资平台贷款或发债、发行地方政府债及与社会资本相互合作三个阶段。在地方政府举债发展过程中,中央对于地方政府债务的监管也在逐渐加强,制度的完善促使我国地方政府的举债行为越来越规范。

(一)总量控制,实行预算管理
过去,地方政府债务由于缺乏有效的监管,一直处于无度扩张的状况。直到2016年财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》,明确了地方政府债务分类纳入预算管理工作的具体要求之后,中央才通过预算管理的方式,对债券总额以及和社会资本合作的比例进行控制,进而实现对地方债务扩张的总量控制。《2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》和2023年《政府工作报告》又强调了要继续加强地方政府债务管理,督促省级政府加强风险分析研判,定期监审评估,释放出了地方政府债务将进入更严格的管制的信号。对于那些隐性债务较高的地区来说,新发债券将多用于借新还旧用途,用于项目建设和补充流动资金用途的新发债券或将经历更严格的监管审核,以落实总量控制。
(二)政企分离,明确举债主体
分税制改革之后,地方政府财权上移,同时承担了更多的经济建设责任,地方政府的财权与事权不匹配,这促使地方政府纷纷组建投融资平台以满足资金的需求。在很长一段时间里,投融资平台的存在为推动地方经济发展做出了巨大贡献,但治理结构的不完善、责任主体的不清晰以及操作流程的不规范导致其融资状况难以被监管,加之其与政府关系紧密,还可能存在内部腐败问题,这无形之中增加了政府的融资成本。对此,中央一直在积极推进地方政府投融资平台市场化转型,并在2015年新修订的《预算法》中明确了地方政府是地方债务融资唯一合法的发债主体,提出了剥离融资平台的政府融资职能并禁止政府的担保行为。2021年4月,国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,提出清理不合规或失去偿债能力的投融资平台。城投平台背靠政府发展热潮已然成为过去式,在未来只有那些效益良好的平台公司能够在市场中生存下来。
(三)风险防范,实现“隐债清零”
在地方政府举债主体明确之后,依然有一些地方政府利用政府购买服务、PPP等方式变相举债,导致地方政府隐性债务规模持续攀升。2016年财政部发布的《地方政府性债务风险处置指南》提出了要“建立健全地方政府债务风险应急处置机制”,此后中央也开始积极推进地方的隐债化解试点工作,并从局部试点逐步延伸到了全国范围的应用。2017年财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》明确了地方债的限额管理,提出了周转偿还机制,为我国地方隐债化解探索了新路径。2022年底,广东、北京已经率先实现了隐债清零,标志着我国向全国范围内隐债清零的目标迈进了一大步。

二、违规举债追责将常态化

上世纪九十年代的分税制改革以及新《预算法》的颁布促使地方政府投融资平台逐步发展成为了地方政府的融资代理人,当时我国针对地方政府违规举债的法律法规尚不完善,各地政府存在着地方债务有国家“兜底”的误区,因此他们不惜大幅透支地方财力去大肆举债并将其投资于见效快、成效明显的行业。当出现问题时,他们往往会选择举新债还旧债,从而形成恶性循环,持续恶化地方的债务情况。在意识到地方债务问题的严重性后,我国开始探索对于地方政府债务的有效监管模式。2010年,国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,初步构建了对于地方政府投融资平台的监管框架;2014年,《关于加强地方政府性债务管理的意见》发布,一个正式的针对地方政府债务融资的 “开前门、堵后门”的监管框架形成并一直沿用至今;2017年的全国金融工作会议上,习近平总书记指出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”。此时针对地方政府债务问题的监管已然得到了强化,对于违规举债行为的追责也逐渐严厉,这一时期对于违规举债的问责一改前一时期的由更高一级的政府机关问责通报,转而由当地纪委及监委处罚、当地政府通报,同时在问责过程中也几乎都涉及到了对时任责任人的处罚。
近年来,随着地方政府举债规模进一步扩大,原有的监管框架难以达到预期的效果,地方债务违约事件频频发生,针对这一状况,我国也进一步细化了对于地方政府债务的监管。2021年,中央发布了《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》,针对发行规模增速较快的专项债的监管进行了补充,不仅扩大了监管涉及单位的范围,还提出了要加强项目准备、项目建设、项目运营、项目专项收入等四个方面的监测。2022年《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》的发布,明确了专项债申报条件的同时制定了禁投清单;同年发布的《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》和《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》扩大了专项债的优先支持范围。对于违规举债行为追责方面,我国也提出了更加明确的要求,2022年6月发布的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》明确了要坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责,省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责,坚决查处违法违规举债行为。
从上述政策的演变以及追责的案例中,能够明确的一点是,随着地方政府债务规模的扩张,我国对于地方政府债务的监管越来越重视,中央层面不断细化和加强监管手段,逐渐从过去粗犷式的管理向精细化治理转变,并且对于违规举债行为的处罚也在加重。未来,地方仍然需要发展,地方债务的规模也将持续扩张,为了防范地方债务风险,我国势必还会继续加强监管,而对于违规举债行为的追责也将形成常态化,从而维护地方经济的平稳运行。

三、地方债券认可度不断提升

经济增长离不开基础设施建设的助力,地方政府债券作为地方政府唯一合法的融资渠道,已逐步发展成为我国债券市场不可或缺的一部分。截至2022年末,地方政府债券存量在我国债券市场中占比约为14%,是仅次于国债的第二大债券品种。

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数据来源:Wind

结合我国地方政府债券2017-2022年的发行偿还走势图可以看出,地方政府债券的发行量从24,971.19亿元增加到了73,555.79亿元,发债规模不断扩大表明市场对地方政府债券的认可度不断提高。与此同时,地方政府债券的偿还量也从1,896.50亿元增加到了27,757.15亿元,这说明我国地方政府债券的偿还能力在不断增强。

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数据来源:Wind
认购倍数是指证券市场发行股票或债券时,投资者实际有效参与购买该股票或债券金额减去预先确定发行金额,并与该预先确定发行金额的比率,用百分比表示。从地方政府债券的认购倍数来看,地方债券的平均认购倍数在近三年也是呈现出递增的趋势。一般认为,认购倍数的大小,可反映出市场参与者对于所发行债券或者股票的认可度。在下图中,无论是平均认购倍数还是地方债与专项债单独的认购倍数都基本维持在15以上,反映出市场参与者对于地方政府债券的认可。随着地方政府投融资平台的市场化转型,地方政府债券监管的逐渐完善,地方政府债券也将逐渐发展成为优质的投资产品,加之其本身所具有的税收优惠,市场参与者对地方政府债的认可度将越来越高。

参考文献:

[1] 赵斌,王朝才,柯勰.改革开放以来中国地方政府举债融资演变[J].地方财政研究,2019(04):7-19.

[2] 周茂彬.对地方政府债券发行情况及发行机制变化的实证研究[J].债券,2022(01):29-34.


苑德江(财达证券债券融资部业务一部负责人)
马燕(中国城投50人秘书长)

(转载请注明作者及出处)

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