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今年财政工作会议对地方平台公司化债和转型的积极影响

作者: 发布时间:2024-02-27 10:04:58点击:96
2023年12月21日至22日,全国财政工作会议在北京召开。



会议定调了2024年“适度加力、提质增效”积极的财政政策。适度加力,主要是保持适当支出强度,释放积极信号;合理安排政府投资规模,发挥好带动放大效应;加大均衡性转移支付力度,兜牢基层“三保”底线;优化调整税费政策,提高精准性和针对性。提质增效,主要是在落实过紧日子要求、优化财政支出结构、强化绩效管理、严肃财经纪律、增强财政可持续性、强化政策协同六个方面下功夫,推进财政管理法治化、科学化、标准化、规范化,把同样的钱花出更大的成效。

具体而言,2024年积极的财政政策聚焦八方面工作,重点做好支持加快现代化产业体系建设、支持扩大国内需求、支持深入实施科教兴国战略、支持保障和改善民生、支持抓好“三农”工作、支持推进城乡融合、区域协调发展、支持加强生态文明建设和支持扩大高水平对外开放。

特别需要关注的是,2023年以来财政部门坚持化存量遏增量,推动制定一揽子化债方案,扎实推进地方政府债务化解。2024年财政部门要严格落实既定化债举措,加大存量隐性债务化解力度,坚决防止新增隐性债务,健全化债长效机制,有效防范化解地方债务风险。此外,“积极稳妥谋划推进新一轮财税体制改革”将从长周期的视角来理顺中央与地方、发展与债务之间的关系。

由此可见,全国财政工作会议的部署将对地方平台公司化债和转型产生积极影响。

一、新形势下平台公司转型的重要意义

当下地方经济发展面临存量债务化解问题、政府项目融资问题、财政可持续运行问题等三大"短板"。如果不能彻底排除解决,谈地方经济的恢复和提振将收效甚微。

未来,要保证地方财政的持续健康运行,就需要靠国有经济和国有企业的做强做大,也就是靠国资财政的助力。国资财政的核心是什么?就是要提高国有资本的投资运营效率,盘活国有存量资产和资源,增强国有企业的核心功能。综合来说,就是要推动国企平台公司转型升级的问题。

因此,无论是存量债务化解、政府项目融资,还是国企平台公司的转型,归结起来看,聚焦在地方国资国企如何通过提高运行效率,增强造血、输血的能力等方面。

二、新形势下平台公司转型如何谋划?

在“十四五”过半和“百年未有之大变局”下,国企平台公司转型发展之路该怎么走?首先,以下几个重要影响因素是必须要明晰的:

1.土地财政基本终结,房地产市场短期难以回升;

2. 财政税收下降,退费让利,疫情支出,收支缺口加大;

3. 债务化解困难,融资举步维艰,平台公司定位正在丧失;

4. 转型如同大考,不仅需要过关还决定未来命运;

5. 发展资源有限,投资没有方向,经营缺乏人才。

基于以上因素,国企平台公司要加快从2.0向3.0转型,核心就是从城市建设走向城市产业,从土地财政走向国资财政,坚持背靠市长、面向市场的理念,把这两种优势很好结合在一起。

1.确定市场化理念。转型是一项系统工程,"只有起点没有终点"。这个过程要求地方政府融资平台通过在政府性投资项目中的融资、建设、运营、管理等方面的职能变化,将平台公司1.0版本的政府贷款机器属性,不断升级为包括逐步地参与授权国有资产的经营和产业投资2.0版本,并以2.0版本为基础,将平台公司打造成地方政府城建项目一体化运作和拥有优势产业的3.0版本。再以3.0版本为基础,实现能够跨地区经营、跨行业投资的4.0版本,最终升级为参与国际市场投资和经营的5.0版本。

2. 用好市场化政策。抓住政策热点,积极谋划重大项目。未来几年在城市更新、乡村振兴、县域城镇化、生态环保等政府投资领域,新技术、新经济和新模式等竞争性投资领域,都存在大量的建设机会。2024年积极的财政政策重点支持的八大领域,其中就包括完善促进城乡融合发展的体制机制,推进新型城镇化建设,有序推进乡村发展和建设,加大生态环境保护力度等。

3. 建立好市场化机制。包括政企合作机制、现代化用人机制、项目包装和投资评价机制、基金运作和管理机制等。推动国企平台公司尽快从建设融资平台向产业培育和发展平台转变。加快现代化产业体系建设是国之所需,是地方经济高质量发展之所急,国企平台公司的发展必然要实现同频共振。

三、关键是构建“背靠市长,面向市场”的政企关系

目前,债务风险主要集中于地方政府隐性债务上,而隐性债务的举借又主要是由地方国企平台公司来完成。特别是近年来受经济下行影响,叠加房地产业持续低迷,土地财政已不可持续,地方收支矛盾的加剧导致部分地区偿债压力加大。全国财政工作会议已明确将加大明年的债务化解力度,所以无论是地方政府还是国企平台公司都需要丢掉过去的幻想,树牢底线思维,加大对债务监管政策的执行力度,增强债务风险意识,处理好防风险与稳增长的关系,分类处置债务风险。

对此,地方政府和国企平台公司该如何把握住这一重要时间窗口,现代咨询董事长丁伯康博士在《地方政府债务化解与投融资管理》一书中提出,要构建起“背靠市长,面向市场”的政企关系是政府化债和平台转型的关键。

“背靠市长”,就是需要政府帮助平台公司在完善政府投资项目承接机制的基础上,使平台公司多承揽政府项目;需要政府帮助平台公司减轻债务负担,将归属于政府的债务包括隐性债务交由政府来承担;需要政府给予平台公司更多优质的国有资产和城市资源,通过资产整合和重组,将经营性资产尽可能全部注入平台公司。

“面向市场”,首先需要平台公司明确自身转型发展的市场定位和方向,从四个方面着力打造,实现转型。一是打造国有资本投资运营主体,围绕投资、融资、运营和管理等要求,构建起投资控股、产业投资和项目运营的三级架构;二是打造城市综合运营商,围绕城市空间开发和利用,做好城市综合开发以及配套设施的建设、运营和服务;三是打造产业培育和运营商,紧紧围绕地方经济和产业发展规划,做好产业投资、产业孵化、产业经营等方面的投资引导以及产业培育和综合服务工作;四是打造项目管理主体,充分发挥平台公司在承接政府公益性项目全过程服务中的作用。

鉴于隐性债务规模较大,需要在较长的时间内边发展边化解。未来地方债务化解工作的关键在于国企平台公司的深化改革和转型升级,才能有效抑制隐性债务规模的增加。但国企平台公司的转型升级同样需要时间来完成,所以在本次全国财政工作会议中强调了要健全化债长效机制,建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制,落实一揽子化债方案,为地方和国企平台公司争取更多的时间去完成。

四、平台公司转型的若干路径

(一)面向市场和客户,提供全周期服务

目前深圳国资基本形成以基础设施和公共事业为主体、以金融及战略性新兴产业为两翼的"一体两翼"国有资本格局。拥有深创投(综合性投资平台)、深投控(国有资本投资)、深圳资本(国有资本运营)、鲲鹏资本(战略性基金管理平台)四大硬核投资平台。

目前深圳国资共建设运营了71个科技园区,建筑面积超过2500万平方米,为落户企业提供租金优惠,并通过"优先跟投权",在创业团队孵化、成长、成熟过程中,适时开展股权投资。以科技园区为依托,以科技金融为纽带,通过前期租金、资金和技术入股等具体方式,为科技园区和新兴产业发展提供资金支持和全周期金融服务,同时分享产业发展红利。

(二)面向市场化经营,盘活和利用好国有资产

例如石家庄国企改革5+2模式(产业先导、链式整合),具备以下特征。

1. 坚持同业合并,优化资本布局。聚集优质资源,提升资源配置效率,优化国有资本布局。

2. 明确重组后企业功能定位,着力构建产业化、专业化市场主体,建立完善的市场化运营机制,做强做优做大各企业集团。

3. 由91家国企整合成5+2模式。重组后,城发投集团定位为城市更新实施和土地一级开发主体,成为城市投资、建设、运营一体化主体。

在整合成5+2模式之后的两年时间里,石家庄GDP增速在过去省会城市中排在15名以外,到2022年度全国20个省会城市中GDP增速排名第一。

(三)面向未来发展,产业与城建、金融相结合

例如,合肥建投走出一条城投类企业转型发展的新道路。2022年,合肥建投集团投资培育的国有企业就有两家在主板成功上市交易,实现了国企平台公司从融资平台向未来产业培育和产业发展平台转变。


内容来源:现代咨询,作者:现代研究院
文章来源:中银咨询微信公众号

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